地方立法总则结构“十要素”

作者:彭家银 发布时间:2022年11月22日 来源:《应用写作》2022年第5期

地方立法总则是整个立法的重要必不可少的部分,也是每个立法项目的开端,要快速高效起草总则,必须掌握总则结构“十要素”,“十要素”模式是每个地方立法总则的第一条至第十条的条标,可为地方立法起草总则在结构上提供最为直接的参考。本文按地方立法实践中起草条款的先后顺序,依次对总则结构“十要素”作具体模板式阐释。


第一要素:目的依据。立法目的,即为什么立法,立法的必要性,常用写法是“为了加强……的管理,促进……资源的合理开发利用”、“为了促进……健康发展,规范……组织管理,保障……组织及其成员的合法权益”。立法依据,根据立法法的要求,地方立法须依法立法,所以要写明依据的上位法,包含法律、法规,规章等,一种是有直接上位法,就表述最直接的上位法一个或两个甚至三个,即“根据《中华人民共和国森林法》等法律、法规,制定本条例”,另一种是没有直接上位法,就概括表述,即“根据相关法律、法规,结合本市实际,制定本条例”。


第二要素:适用范围。即法律适用范围,包含时间效力、对人的效力和空间效力。地方立法实践中,由于生效时间在附则部分说明,地域空间固定,主要是确定对人的效力,即条例在什么范围内对什么对象适用。固定模板为“本市行政区域内**(主体)从事**(活动),适用(应当)遵守本**(法规)”,主体适用范围清晰的,“本市行政区域内**(事项),适用本**(法规)”。常用表述方式为“本市行政区域内从事……活动,适用本条例”、“本市范围内从事……保护、管理和开发利用活动,适用本条例”、“本市行政区域内从事……活动的公民、法人和其他组织,应当遵守本条例”。


第三要素:遵循原则。基本原则应当体现条例的中心,符合国家的方针政策,同时有上位法依据或者为实践所检验,原则不宜多,应高度提炼和概括,讲究用词对称,注意原则之间表达的逻辑顺序。实践中没有固定表述模式,可参考上位法的原则规定,重点了解国家该方面政策文件规定中体现的基本原则表述,做到上下立法中“坚持原则”的统一性,也是立法的的基本要求。如“《湖南省古树名木保护办法》第四条 古树名木保护坚持政府主导、属地管理、社会参与、原地保护、科学管护的原则”就是依据全国绿化委员会《关于进一步加强古树名木保护管理的意见》中的“坚持全面保护、依法保护、政府主导、属地管理、原地保护、科学管护”原则而来。


第四要素:调整对象。又称“法的对象”,是指法所调整的一定的能够体现为意志关系的具体社会关系。地方立法实践中在起草时的表现就是名词解释,这是所有地方立法的核心和靶向,整个条例均围绕调整对象展开。直接的调整对象通常放在第四条,有多个的,附属的放在条例的最后作为名词解释。调整对象名称过长时,后面表述部分均用简称,即“以下简称……”。确定调整对象要注意名词定义的外延和内涵,不能出现遗漏和真空。调整对象的表述,实践中有描述式、概括式、描述式与概括式相结合三种。地方立法实践中常用概括式,例如“本条例所称古茶树是指自治州行政区域内的野生型茶树和树龄在100年以上的栽培型茶树”。


第五要素:规划资金。分两部分,一是规划有列入国民经济和社会发展计划、国土空间规划。常用表述方式为“市县(市、区)人民政府应当将……纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划”、“县(市、区)人民政府应当将……纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划,制定……保护规划,并监督实施”。二是资金预算,资金是立法实施落地的关键因素,根据预算法,要有上位法作为依据,有的写明资金用途,常用表述方式为“市、县(市、区)人民政府应当将……保护经费列入本级财政预算,并逐年增长”、“县(市、区)人民政府应当设立……专项经费,专门用于……”。


第六要素:政府职责。分三部分,一是主要列清楚市、县、乡人民政府在该项工作中所担负责的职责。政府层面从宏观上表述,常用表述为“市人民政府负责保护管理工作的组织和领导。县(市、区)人民政府负责保护管理工作的统筹协调、指导服务和监督检查”、“乡(镇)人民政府、街道办事处负责本辖区保护管理的具体工作”。二是列清楚各职能部门的责任,要参考“三定方案”表述具体。直接责任的部分单列出来作为一款或两款,其他参与部门简单概括。常用表述方式为“县(市、区)……主管部门是管理保护的行政主管部门,负责本行政区域内的保护、监督、管理工作。……行政主管部门负责本辖区城市规划区内的保护、管理工作”、“自然资源和规划、发展和改革、公安、财政、生态环境、交通运输、住房和城乡建设、市场监督管理、农业农村、文化旅游、城市管理执法等行政主管部门按照各自职责做好保护管理的相关工作”。三是村(居)委会作用。注意,村(居)委会是群众性自治组织,主要是协助。常用表述方式为“村(居)民委员会协助乡(镇)人民政府、街道办事处和有关部门做好本辖区保护管理的具体工作,鼓励以此制定村规民约”。


第七要素:社会参与。地方立法需要社会各方面的力量参与,从而形成社会合力,地方立法实践中也从政府角度提出鼓励倡导性规定。常用表述方式为“鼓励单位和个人以……等形式参与……保护”、“鼓励、引导、支持人民团体、社会组织、企事业单位和个人等社会各方面参与……促进和管理活动”。国家立法的类似表述,如“《中华人民共和国乡村振兴促进法》第十一条 各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式,……鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动”。


第八要素:表彰奖励。主要是倡导和鼓励,调动法律的贯彻落实的积极性,表述时,要加上“按照国家和省的有关规定”前提,常用表述方式为“县级以上人民政府对在……保护、管理、研究和开发利用工作中作出显著成绩的单位和个人,按国家和省的有关规定给予表彰奖励”、“市、县(市、区)人民政府对指导……建设、壮大……作出显著成绩的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励”。国家立法的类似表述,如“《中华人民共和国乡村振兴促进法》第十一条第二款  对在乡村振兴促进工作中作出显著成绩的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励”。


第九要素:宣传教育。法律的生命在于实施,实施的前提在于宣传,地方立法亦如此。常用表述方式为“县级以上人民政府及其有关部门应当加强……宣传教育,支持……科学研究,推广应用科研成果,提高保护水平”、“自治县人民政府及其有关部门应当开展保护……的宣传教育工作,普及……知识,提高公民保护……的意识。”国家立法的类似表述,如“《中华人民共和国野生植物保护条例》第六条 县级以上各级人民政府有关主管部门应当开展保护野生植物的宣传教育,普及野生植物知识,提高公民保护野生植物的意识”。


第十要素:举报制止。这是根据宪法规定而设,也是为了发动全社会力量共同维护监督地方立法的贯彻落实,常用表述方式为“公民、法人和其他组织有权对破坏……的行为进行举报”、“任何单位和个人都有保护……的义务,有权制止和举报损害……的行为”。国家立法的类似表述,如“《中华人民共和国野生植物保护条例》第七条 任何单位和个人都有保护野生植物资源的义务,对侵占或者破坏野生植物及其生长环境的行为有权检举和控告”。


总之,地方立法总则结构“十要素”也是第一章总则的十个条款,掌握了“十要素”也就掌握了起草总则的决窍。另外,对于地方立法特殊情况“小快灵”“小切口”的结构形式来说,总则结构要素一二三四不作要求,故地方立法实践中对于总则结构“十要素”要据需所取。